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这时，最小土地的所有者就有索取高额溢价，从而左右开发进程的力量。

补偿特殊主观价值，会破坏法律体系的融贯性。注释: [1]参见陈新民：《德国公法学基础理论》（下卷），法律出版社2010年版，第16页。

[32]法感一词出自[德]鲁道夫·冯·耶林：《为权利而斗争》，刘权译，法律出版社2019年版，第13页。物权法定中的法只能是实证法，不是自然法。[30]法律限制而不是鼓励征收，恰恰是意识到了征收一般不可能做到帕累托最优，这里蕴含了法律对征收的戒慎恐惧。这是一条将财产价值客观化的进路，即由第三者确定边际价值，学界一般称之为客观价值。经济学上有禀赋效应一说，当个体占有某物品并持有一段时间后，会在该物品上投入情感，并将其视为自身禀赋的一部分，个体对该物品产生禀赋效应，从而使个体对该物品赋予更高主观价值评价，表现为个体出让该物品的意愿接受价格（WTA, willingness to accept）与得到某物品的意愿支付价格（WTP, willingness to pay）相比，通常意愿接受价格会高于意愿支付价格。

对侵犯财产权，只有在个别情形下才需要赔偿精神损失，《侵权责任法》第19条规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。[13]See Thomas W. Merrill, Incomplete Compensation for Takings, New York University Environmental Law Journal, Vol.11, No.1(2002), p.110. [14]参见刘连泰、左迪：征收法上按公平市场价值补偿规则的白圭之玷——以美国法为例，《浙江社会科学》2013年第9期，第56页。若仍将社会救助权放置在物质帮助权之下，就有削足适履的危险，进而会导致现实中符合社会救助条件的公民因自觉并非年老、疾病或者丧失劳动能力而拒绝救助的案例①，也会导致现实中地方人民政府对于就业救助等非物质给付类救助不予重视，仍一味宣传强调送温暖式物质帮助的现象。

[7]89在此意义上，社会救助权在政策层面已经不限于生存的维度，而进入有尊严的生存乃至发展的维度。[3]然而，受到儒家以保息，养万民思想的影响，我国社会救助制度向来重工具理性，轻社会权利。近年来从扶贫到共享的政策目标切换在生存照顾之外向社会救助权注入了平等促进、自立发展两种新的价值，政策目标的变化也导致法律体系中对社会救助权塑造的宪法基点的变迁，即不同于西方社会救助权以生存权为基点的情形，具有本土色彩的社会救助权应当建立在《宪法》规定的物质帮助权、平等权和人格尊严三个基点之上。当然，无论《社会救助暂行办法》式的综合性立法，还是《城市居民最低生活保障条例》式的单项立法，在国家义务条款之外又设置了社会救助权的其他构成要件。

旨在减少收入分配两极分化的社会救助权即体现了这种条件平等。《城市居民最低生活保障条例》第2条明确规定，条例所称的收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，可见在计算收入、财产水平时，均以共同生活的家庭成员的人均值为准，意即唯有穷尽共同生活的家庭成员的帮助，方可行使社会救助权。

(一)可诉性的立法确认 1989年制定的《行政诉讼法》并未将社会救助明确纳入受案范围，该法第11条第2款规定：除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。但当时由于社会救助领域的法律、法规近乎真空，社会救助也难通过这一规定进入行政诉讼中。这一情况在1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》中得到改观，该条例第15条明确规定：城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议。[1]196究其根本原因，中国的社会救助制度仍缺少最为重要的轴心，即作为公法权利的社会救助权。

正如最高人民法院在汪文华诉浙江省奉化市人民政府住房补贴行政批准案中说的那样：福利性政策只要与法律、行政法规不存在冲突，该政策作为作出决定的依据，在行政审判即可参照执行。与法律相比，政策文件的规范性、体系性往往较差，存在于政策文件中的社会救助权构成要件往往留给行政机关较大的裁量性，如值得救助要件中的有就业意愿往往是很难予以判断的概念，需要行政机关结合客观情况予以裁量。[6]5这种变化也为社会救助权在生存照顾之外注入了平等促进和自立发展的价值内涵。这或许是由于在法院看来，政策文件与一般的规范性文件不同，其具有更强的专业性和政治性，同时在社会立法并不完善的当下，一味地否定其合法性，所带来的可能不是社会权的保障，而是社会权的消亡。

同时，在社会救助权内部，基于地域间的经济差异，公民所能够请求的救助水准也有不同。但司法实践所呈现的效果远没有法律规定中那么理想，这两项制度在现实运作中对社会救助权保护的发展存在很大的局限性。

(2)物质帮助权的实现方式依靠物质的给付，包括实物的给付与资金的给付。在很多学者看来，解决这一问题的根本方法是吸收西方的社会救助权理论框架，从而在《社会救助法》立法中予以呈现。

但社会救助的执行主体往往是基层行政组织和自治组织，其专业性较差、人情味较浓，在实际执行中，这种裁量性变成了随意性，进而导致社会救助权构成要件的名存实亡。‘人格尊严标明了行政给付活动的界限[9]，在社会救助中亦是如此，社会救助权应当以个人有尊严的自立为目标，而非简单的物质上的脱贫。低于基本生活水平要件虽规定于中央的法律之中，却在地方的政策文件中才成为一个确定的数字真正落地，某种程度上造成了社会救助权的地方化色彩。给付判决使得法院可以直接就社会救助给付作出判决，规范性文件附带审查使得法院可以通过行政行为而就限制社会救助权的政策文件进行审查。(三)宪法基点的重新发现 有学者将当下社会救助的作用归纳为：社会救助既可以保留收入分配差距所带来的激励作用，又可以减少贫富两极分化极端后果的恶劣影响。一般情况下，公民基本生活水平实现的路径应是机会→财产→基本生活水平，也即只要得到均等的机会，公民通过自身的努力即可达到基本生活水平。

在其背后，大抵是社会救助与民生问题、群众情绪，乃至社会稳定等因素紧密相关，而对于这些敏感纠纷，法院总体呈现保守性的态势。举例而言，美国的社会救助可以分为特殊救助(SA)和一般救助(GA)两类，但两者均要求社会救助权的行使需具备符合贫困标准以及自身或家庭难以完成脱贫两个要件[10]，相似的，日本的生活保护制度也对社会救助权设定了符合保护基准和家庭保护不能两个要件。

作为社会主义国家的平等权，我国《宪法》中的平等权在机会平等之外更强调条件平等，机会平等反对任何差别，对一切公民一视同仁，而条件平等承认合理差别，根据公民自身的特点，提供不同的条件。如《社会救助暂行办法》所规定的就业救助以及《法律援助条例》所规定的对贫困群体的法律援助均已超出物质给付的范畴。

在现代行政体系中，公法权利是一切行政活动的起点，其在目标和价值上为法律与政策执行提供导向，以此促进良法善治。这些政策文件一般位阶较低，往往是乡镇、街道办事处所发的文件，但由于在社会救助执行当中，更多地依赖居委会、社会救助领导小组等基层机构的工作，这些低位阶的政策文件反而会直接影响到社会救助权最终能否取得。

生存照顾的上位价值在于促使被救助者自立发展，换言之，唯有通过自身及其周边群体的能力无法完成脱贫的情形，才有社会救助的必要性。[11]122-126基于上文指出的我国社会救助权与西方国家在宪法基点上的不同，其要件构成也具有一定的差异性，而这种差异性也是在法律与政策的互动中得以呈现。(二)政策中的要件细化和要件增设 相比社会救助领域法律规范的寥寥无几，相关的政策文件则显得汗牛充栋，这些政策文件大多以中央和地方各级人民政府所发布的红头文件为载体，它们在落实法律所作的规定外，也不断细化着社会救助权的构成要件。[4]因此，笔者认为，与其等待立法确认，不如寻求通过解释论的方法塑造出真正属于中国本土的社会救助权，或许这种自下而上的塑造比起自上而下的确认更能避免水土不服所引起的阵痛。

归纳实践中各地政策文件中对于社会救助权构成的相关规定，可以发现除了低于基本生活水平穷尽其他帮助之外，现实中的社会救助权还需具备值得救助这一要件，这一要件一般包含两个层次的内容：(1)有就业意愿。(3)紧急情况造成严重困难。

这一条款被认为确立了作为基本权利的人格尊严。与执政者的雄心壮志形成鲜明反差的是，社会救助制度的建立和完善在实践中依旧裹足不前，如学者所指出的：中国的社会救助改革以解决现实问题为方向，并无明确的发展目标或宏伟的发展蓝图。

随后在2014年出台的《社会救助暂行办法》中，可诉范围也从最低生活保障扩张到其他类型的社会救助。通过政策文件的细化，弥补了构成要件的法律漏洞，增添了构成要件的地方性色彩，使得法律所作的规定能够真正落地。

[15]2014年《行政诉讼法》修改，新增了第64条规定：人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。一方面，社会救助权的权利主体不再是特定主体，而扩大到全体公民。作为政策最为主要载体的规范性文件通过立法进入司法审查的视野中，对社会救助权的保护意义重大。但近年来，社会救助制度与扶贫的强链接似乎开始松动，转而与共享一词产生了更为密切的联系：要由人民共享发展成果，要加强公共服务，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

对于规范性文件的审查标准，结合《行政诉讼法》第64条和《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第148条的规定，可以解释为合法性标准。《宪法》第38条规定：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。

该条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。[15]142-171事实上，《行政诉讼法》修改虽未明确提及社会救助的概念，但该法第12条第1款第(十二)项规定的认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的已为社会救助进入受案范围留足了空间，该项所指的其他人身权、财产权等合法权益显然包含了社会救助权在内。

行政相对人就社会救助提起行政诉讼，其唯一目的即是得到社会救助给付，包括实物与金钱的提供与其他类型的援助。通过本文的分析，可以发现，社会救助权虽定位于一种法律权利，但在其建构过程中，政策起到了至关重要的作用，这种作用体现在国家层面政策目标调整所带来的权利基点的变化，也体现在地方和基层的政策文件对权利构成的影响。